Мы все невыездные

Лайфхак от федеральной вируспруденции: как ограничить конституционные права ненормативными неправовыми актами.

В нашу предыдущую статью вкралась досадная ошибка. Мы писали: Ограничение выезда за пределы РФ для граждан РФ формально отсутствует, но с 27 марта прекращено авиасообщение между Россией и иностранными государствами (значит, пешком заграницу можно, в порядке прогулки) .

Но когда ограничения стали постепенно снимать , стало понятно, что формально и фактически было не ограничение выезда за пределы страны для граждан РФ, а запрет. Человеку, который никак не привыкнет к финтам вируспруденции, не хотелось читать как запрет на выезд РФ вот эти слова распоряжения Правительства РФ от 27.03.2020 № 763-р: временно ограничить движение через автомобильные, железнодорожные, пешеходные, речные и смешанные пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также через сухопутный участок российско-белорусской государственной границы .

НА КАКОМ ОСНОВАНИИ ОГРАНИЧИТЬ?

Присмотримся повнимательнее к этому распоряжению.

В преамбуле имеется ссылка на два закона: на статью 9 Закона Российской Федерации О Государственной границе Российской Федерации и статью 31 Федерального закона О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения .

Открываем статью 9 закона о госгранице. Там много что написано, но к делу относится следующий абзац: В интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, а также по просьбе иностранных государств решением Правительства Российской Федерации пересечение Государственной границы на отдельных ее участках может быть временно ограничено или прекращено с уведомлением властей заинтересованных государств .

Итак, речь о временном ограничении или прекращении пересечения границы на отдельных ее участках. Поскольку целью такого ограничения или прекращения является обеспечение безопасности РФ, то есть самого государства, а не его граждан, их здоровья и т. п., можно предположить, что закрытие границы осуществляется, например, в случае приграничных вооруженных конфликтов.

Особо отметим, что речь идет о закрытии границы на отдельных ее участках, а не по всему периметру.

Посмотрим статью 31 закона о санэпидблагополучии Ограничительные мероприятия (карантин) . В ней речь идет о том, что в пунктах пропуска через госграницу вводятся ограничительные мероприятия (карантин) в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний. В части 2 статьи 31 говорится, что карантин вводится решением Правительства РФ на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Вроде бы все хорошо, правовую базу под закрытие границ подбили. Если бы не очевидная разница между понятиями ограничение и запрет .

На взгляд неспециалиста по карантинным мерам (но специалиста по конституционному праву) адекватными ограничительными мерами на границе было бы ограничение пропускной способности пограничных пунктов (например, пропускаем 1000 человек в день по предварительной записи), социальное дистанцирование и т.д. Для борьбы с вывозом инфекции из РФ можно было бы организовать дезинфекцию одежды, измерение температуры, ношение защитных масок или костюмов, обустроить шлюзы, уничтожать защитные костюмы после пересечения границы, предусмотреть еще какие-то меры, напрямую связанные с предотвращением распространения инфекции. Даже запрет на въезд иностранцев был бы адекватной и разумной мерой, но не запрет на выезд граждан РФ.

Схема с карантином хороша еще потому, что она не имеет строгой законодательной регламентации, в отличие от режимов чрезвычайного или военного положения. Никто точно не знает, в чем может заключаться карантин и как далеко можно зайти. На самом же деле, в российском законодательстве есть ориентиры и рамки для введения ограничений прав граждан.

КОГДА МОЖНО ЗАПРЕЩАТЬ ВЫЕЗД ИЗ СТРАНЫ?

Обратимся к Конституции РФ. Часть 2 статьи 27: Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию . Формулировка каждый может свободно выезжать означает, что выезжать могут и граждане РФ, и неграждане (иностранцы, лица без гражданства).

Не забыв про волшебную часть 3 статьи 55 Конституции РФ, которая разрешает ограничивать конституционные права, но только федеральным законом, посмотрим еще один федеральный закон — Закон РФ от 25.06.1993 № 5242 1 О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации .

Статья 8 этого закона устанавливает основания ограничения права граждан РФ на свободу передвижения. Перечень оснований исчерпывающий, право граждан на свободу передвижения может быть ограничено:

— в пограничной зоне;
— в закрытых военных городках;
— в закрытых административно-территориальных образованиях;
— в зонах экологического бедствия;
— на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
— на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Как мы видим, инфекции здесь тоже упомянуты, но в случае опасности распространения инфекционных заболеваний свобода передвижения может быть ограничена только на отдельных территориях и в населенных пунктах. А в масштабе всей страны и в отношении всех граждан она может быть ограничена только в случае введения на всей территории РФ чрезвычайного или военного положения.

В предыдущей статье мы уже обращались к федеральным конституционным законам о чрезвычайном и о военном положении, но посмотрим еще раз.

ФКЗ о чрезвычайном положении разрешает устанавливать ограничения на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также вводить особый режим въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства (пункт б статьи 11). Эти ограничения должны вводиться указом Президента РФ.

При этом в перечне мер и временных ограничений, которые вводятся в случае эпидемий, нет даже комендантского часа и нет более существенных ограничений свободы передвижения.

В условиях военного положения указом Президента РФ может быть введен особый режим въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, ограничение свободы передвижения по ней, а также может быть введено запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации (статья 7 ФКЗ о военном положении).

Для сомневающихся формулировка пункта 17 части 2 статьи 7 ФКЗ о военном положении ясно дает понять, что законодатель различает запрещение и ограничение выезда за пределы РФ. Запрет и ограничение — разные вещи. Также из этого следует, что фактически введение военного положения — это единственный случай, когда всем гражданам РФ (или почти всем) может быть запрещено выезжать из России.

Стоит ли говорить, что в связи с COVID-19 в России не вводилось ни чрезвычайное положение, ни, тем более, военное.

ИЗБИРАТЕЛЬНОСТЬ ДЕЙСТВИЯ КВАЗИПРАВА

Справедливости ради отметим, что распоряжение Правительства РФ от 27.03.2020 № 763-р ограничило выезд из России не всем гражданам, а почти всем. Повезло дипломатам, членам их семей, работникам транспорта, осуществляющим международные перевозки, и некоторым другим категориям граждан. В одинаковое положение почему-то попали граждане РФ, проживающие в Калининградской области (территория РФ), и граждане РФ, проживающие на территориях отдельных районов Донецкой и Луганской областей Украины , то есть-де-юре в иностранных государствах (распоряжение подчеркнуло отношение официальной России к территориям отдельных районов ).

Поскольку распоряжение, очевидно, составлялось наспех, как и все ковидотворчество, потом в перечень выездных добавили некоторых военных, строителей и еще ряд других категорий граждан.

6 июня 2020 года в распоряжение были внесены изменения, которыми разрешили выезжать гражданам РФ на лечение (без указания на однократность выезда), а также к родственникам для ухода за ними, к членам семьи, к месту работы, к месту учебы. Вот этим категориям граждан, которым разрешили выехать из России к родственникам для ухода за ними, к членам семьи, к месту работы, к месту учебы, выехать дозволено лишь однократно . Вообще это выглядит как последний шанс для тех, кто собирался свалить из страны, но не успел.

Остальных предусмотрительно заперли в России, чтобы не разбежались в отпуска и обязательно пришли на голосование 1 июля.

НЕНОРМАТИВНОЕ И НЕПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

И последнее (а может и первое), что обязательно надо знать о распоряжении Правительства РФ от 27.03.2020 № 763-р: это ненормативный акт. То есть актом такого уровня никак нельзя ограничить конституционное право на свободу передвижения. Согласно статье 23 ФКЗ о Правительстве РФ акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации . И адресовано распоряжение было не неограниченному кругу лиц, а конкретным органам исполнительной власти: Минтрансу России совместно с ФСБ России, ФТС России и Роспотребнадзором.

Внимательный читатель скажет, что этим распоряжением не затрагивается авиасообщение и воздушная граница. Но, во-первых, пункты пропуска все-таки находятся на суше, а во-вторых, история с авиасообщением еще интереснее.

Авиасообщение было ограничено не нормативным и даже не правовым, а управленческим актом — поручением Правительства РФ от 26.03.2020 О решениях по итогам заседания президиума Координационного совета при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации .

Поручение было такое: Росавиации обеспечить прекращение с 00 ч. 00 мин. 27 марта 2020 года регулярного и чартерного авиасообщения, осуществляемого из российских аэропортов в аэропорты иностранных государств и в обратном направлении, за исключением полетов, связанных с вывозом российских граждан на территорию Российской Федерации из иностранных государств в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (в соответствии со списками граждан, сформированными МИД России), а также полетов, осуществляемых по отдельным решениям Правительства Российской Федерации .

По доковидной логике Росавиация должна была принять на основании этого поручения свой приказ, но не приняла. Росавиация ограничилась лишь информационным сообщением на своем сайте: Росавиация сообщает, что в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации № ТГ-П12-2111 от 20.03.2020 с 00:00 часов по московскому времени 23 марта 2020 года вводится временное ограничение на осуществление пассажирских авиаперевозок с территории Российской Федерации на территорию иностранных государств (за исключением рейсов, которыми из других государств вывозились наши граждане).

Бросается в глаза несоответствие сообщения Росавиации поручению Правительства: поручили обеспечить прекращение , а Росавиация ввела временное ограничение . Но по ковидной логике и практике это, видимо, одно и то же.

Не совпадают даты начала действия ограничений и даты поручения Правительства РФ. На официальном сайте Правительства РФ поручение Росавиации датировано 26 мартом, а заседание президиума Координационного совета прошло 25 марта. Сообщение Росавиации на сайте Минтранса датировано 22 марта.

Эта история с закрытием границ демонстрирует, что вируспруденция захватила не только московские власти, но и федеральные. На федеральном уровне тоже ярко проявляются черты вируспруденции:

— принцип одна баба сказала (Правительство и Росавиация не издают правовых актов для прекращения авиасообщения, ограничиваясь поручением и сообщением на сайте);

— избирательность действия квазиправа (выезжать из страны нельзя, но некоторым иногда можно);

— принцип неправовой неопределенности (когда закончатся временные ограничения — неизвестно даже приблизительно).

Режим ХЗ во всей красе.

Александр Гаганов

Интересна статья?

0 комментариев *